Zakon o jedinstvenom vještačenju invaliditeta predstavlja važan korak naprijed u reformi sistema ostvarivanja prava osoba sa invaliditetom u Crnoj Gori. Uspostavljanje jedinstvenih kriterijuma, ujednačavanje postupaka i otklanjanje nedostataka dosadašnjeg sistema jesu ciljevi koje treba podržati. Međutim, nijedna reforma, bez obzira na njene pozitivne namjere, ne smije se sprovoditi na način koji nepotrebno ugrožava pravnu sigurnost građana i dovodi u pitanje prava koja su već ostvarili na osnovu pravosnažnih rješenja nadležnih organa.
Kao neko ko se godinama bavi pitanjima položaja osoba sa invaliditetom, više puta sam ukazivao na postojanje zloupotreba u sistemu utvrđivanja invaliditeta i ostvarivanja prava koja iz tog statusa proizlaze. Smatram da država ima ne samo pravo, već i obavezu da takve zloupotrebe otkriva, sprječava i sankcioniše. Međutim, postojanje zloupotreba ne može predstavljati opravdanje da se svi građani kojima je invaliditet već utvrđen podvrgnu ponovnom dokazivanju svog statusa, bez obzira na to postoje li konkretni razlozi za sumnju u zakonitost ranije donijetih rješenja.
Upravo u tome vidim suštinski problem pojedinih rješenja Zakona o jedinstvenom vještačenju invaliditeta, naročito člana 61, čija je primjena izazvala zabrinutost među osobama sa invaliditetom.
Pravosnažno rješenje nadležnog državnog organa nije privremena potvrda koja se može zanemariti svakom narednom reformom. Ono predstavlja pojedinačni pravni akt na osnovu kojeg građanin ostvaruje određeni status i prava, uz pravne posljedice koje država mora uvažavati. Načelo pravne sigurnosti podrazumijeva da građani mogu imati opravdano povjerenje u zakonitost i stabilnost odluka koje su nadležni organi donijeli.
Naravno, pravosnažnost ne znači da se nijedno rješenje nikada ne može preispitati. Pravni poredak poznaje odgovarajuće postupke i zakonom propisane uslove pod kojima se mogu otklanjati nezakonitosti, uključujući slučajeve u kojima postoje dokazi o prevari, falsifikovanoj dokumentaciji ili drugim nepravilnostima. Ali upravo zato smatram da preispitivanje treba prvenstveno usmjeriti na slučajeve u kojima postoje konkretni i provjerljivi razlozi za sumnju, a ne da se svim osobama sa invaliditetom nameće obaveza ponovnog dokazivanja ranije utvrđenog statusa.
Potrebno je razlikovati zakonito preispitivanje pojedinačnih slučajeva od opšteg preispitivanja čitave kategorije građana. Prvo može biti opravdano potrebom zaštite zakonitosti i sprečavanja zloupotreba, dok drugo zahtijeva naročito snažno pravno obrazloženje, jer zadire u pravnu sigurnost velikog broja ljudi koji su svoja prava ostvarili u skladu sa tada važećim propisima.
Ustav Crne Gore, u članu 68, jemči posebnu zaštitu osoba sa invaliditetom. Istovremeno, načela vladavine prava, pravne sigurnosti, jednakosti i srazmjernosti zahtijevaju da zakonodavac prilikom donošenja novih rješenja vodi računa o njihovim posljedicama po građane. Zakonodavac ima pravo da mijenja sistem vještačenja i uslove za buduće ostvarivanje prava, ali to ovlašćenje ne znači da se ranije donijeta pravosnažna rješenja mogu bez odgovarajućeg opravdanja i zakonskih garancija dovoditi u pitanje.
Posebno je važno razlikovati već utvrđeni status invaliditeta od pojedinačnih novčanih i drugih prava koja se na osnovu tog statusa ostvaruju. Nije svako pravo trajno i nepromjenljivo, niti svaka izmjena uslova za njegovo ostvarivanje predstavlja povredu stečenih prava. Međutim, kada država uvodi obavezu ponovnog vještačenja i mogućnost prestanka ranije utvrđenog statusa, dužna je da pokaže da je takva mjera opravdana, srazmjerna cilju koji se želi postići i praćena odgovarajućom zaštitom građana.
Ako je cilj reforme sprečavanje zloupotreba, onda se postavlja pitanje zbog čega bi osobe koje su zakonito ostvarile svoj status morale ponovo prolaziti kroz administrativne i medicinske postupke, umjesto da nadležni organi svoje kontrolne mehanizme usmjere na slučajeve u kojima postoje osnovi za sumnju. Država ne treba da polazi od pretpostavke da su svi ranije utvrđeni statusi sporni samo zato što su u pojedinim slučajevima utvrđene nepravilnosti.
Ovakav pristup ne znači protivljenje reformi. Naprotiv, smatram da se ozbiljnost reforme ogleda upravo u sposobnosti države da istovremeno obezbijedi zakonitost sistema i zaštiti građane koji su svoja prava stekli na zakonit način. Borba protiv zloupotreba i zaštita prava osoba sa invaliditetom nisu suprotstavljeni ciljevi. Oni moraju biti sastavni djelovi iste odgovorne javne politike.
Zbog toga smatram značajnim što je na četrnaestoj sjednici Savjeta za prava lica sa invaliditetom, održanoj 19. oktobra, razmatrana inicijativa koja se odnosi na član 61 Zakona o jedinstvenom vještačenju invaliditeta i što je najavljeno održavanje posebne tematske sjednice uz učešće nadležnih institucija i podnosilaca inicijative.
To predstavlja priliku da se otvorena pitanja razmotre na institucionalnom nivou, ali sama najava sjednice nije dovoljna. Od Savjeta, nadležnog ministarstva i Vlade Crne Gore očekujem da ozbiljno razmotre primjedbe koje su iznijete i ponude konkretna zakonska rješenja koja će otkloniti mogućnost neopravdanog ugrožavanja ranije priznatih prava.
Posebnu pažnju zaslužuje peticija kojom se zahtijeva brisanje člana 61 Zakona o jedinstvenom vještačenju invaliditeta i izmjena člana 48d Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju lica sa invaliditetom. Na problem mogućeg ugrožavanja ranije stečenih prava i potrebu da se zakonska rješenja pažljivo preispitaju ukazivao sam i prije pokretanja ove peticije. Upravo zbog toga podržavam otvaranje ovog pitanja i smatram da je neophodno da nadležne institucije ozbiljno razmotre zahtjeve koji su njome iznijeti.
Ova dva zakona potrebno je razmatrati zajedno, jer promjene u načinu utvrđivanja invaliditeta mogu imati posljedice i na položaj zaposlenih osoba sa invaliditetom, ostvarivanje prava iz oblasti profesionalne rehabilitacije i obaveze i prava poslodavaca. Zato smatram da je, pored preispitivanja člana 61 Zakona o jedinstvenom vještačenju invaliditeta, neophodno odgovarajuće izmijeniti i član 48d Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju lica sa invaliditetom, kako bi se obezbijedila međusobna usklađenost zakonskih rješenja i zaštitio kontinuitet ranije zakonito utvrđenog statusa i prava koja iz njega proizlaze.
Smatram da bi zakonodavac trebalo da razmotri rješenje prema kojem bi ranije zakonito utvrđeni status bio očuvan, dok bi se ponovno vještačenje sprovodilo u slučajevima kada postoje konkretni razlozi za preispitivanje ranijeg rješenja, kao i u drugim jasno određenim situacijama u kojima je takvo preispitivanje objektivno opravdano. Time bi se omogućila kontrola zakonitosti, a istovremeno izbjeglo nepotrebno administrativno opterećivanje svih osoba sa invaliditetom.
Takvo rješenje zahtijevalo bi precizno propisane kriterijume, nadležnosti, procesne garancije i pravo na djelotvoran pravni lijek, kako kontrola ne bi zavisila od proizvoljne procjene pojedinaca. Neophodno je obezbijediti da sumnja bude zasnovana na konkretnim okolnostima, a ne na predrasudama prema osobama sa invaliditetom.
Sa političkog aspekta, ovo pitanje predstavlja i ispit odgovornosti institucija prema građanima. Država koja je godinama donosila rješenja i priznavala određene statuse mora preuzeti odgovornost za zakonitost rada sopstvenih organa. Ukoliko je bilo propusta ili zloupotreba, potrebno je utvrditi ko je za njih odgovoran. Nije prihvatljivo da se teret eventualnih institucionalnih propusta bez razlike prenese na sve osobe sa invaliditetom.
Sa pravnog aspekta, osnovno pitanje jeste kako uskladiti legitimno pravo države da reformiše sistem sa obavezom zaštite pravne sigurnosti, opravdanih očekivanja i ravnopravnosti građana. Upravo na to pitanje očekujem jasan i argumentovan odgovor nadležnih institucija.
Ne tražim da bilo ko bude izuzet od zakona, niti da se nezakonito ostvarena prava štite. Naprotiv, insistiram da zakon jednako važi za sve, da se zloupotrebe utvrđuju i sankcionišu, ali i da građani koji su svoja prava ostvarili zakonito ne budu izloženi nepotrebnom ponovnom dokazivanju onoga što je država već utvrdila.
Zakon o jedinstvenom vještačenju invaliditeta može predstavljati značajan napredak za Crnu Goru. Međutim, njegov kvalitet neće se mjeriti samo uspostavljanjem nove metodologije i administrativnih procedura, već i sposobnošću da unaprijedi sistem bez neopravdanog ugrožavanja prava građana.
Zato očekujem da najavljena tematska sjednica Savjeta ne ostane na nivou razgovora, već da dovede do ozbiljnog preispitivanja spornih odredaba oba zakona i, ukoliko se potvrdi njihova nesrazmjernost, odgovarajućih zakonskih izmjena.
Borba protiv zloupotreba mora biti odlučna, ali i pravno utemeljena. Oni koji su prava stekli nezakonito ne smiju biti zaštićeni od odgovornosti, ali oni koji su ih ostvarili zakonito ne smiju snositi posljedice tuđih zloupotreba.
U tome je suština odgovorne reforme, pravne države i stvarne zaštite osoba sa invaliditetom.
